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NOVITÀ NORMATIVE

OBBLIGO DI CONVENZIONAMENTO MA SORGE LA GRANA SUL PERSONALE.

Nelle convenzioni costituite dai piccoli comuni per l'esercizio associato delle funzioni fondamentali la ricollocazione del personale è resa problematica da una normativa lacunosa e contraddittoria, che rischia di generare contenziosi.
Come noto, i comuni con meno di 5 mila abitanti (soglia che scende a 3 mila per quelli appartenenti o appartenuti a comunità montane) sono obbligati, entro la fine del 2013, a gestire in forma associata tutte le proprie funzioni fondamentali (escluse solo quelle concernenti anagrafe, stato civile e servizi elettorali), conferendole ad unioni oppure stipulando apposite convenzioni.
È evidente che tale processo avrà un impatto significativo anche sulle risorse umane che finora hanno curato l'esercizio di tali funzioni da parte dei singoli comuni e che dovranno essere in gran parte ricollocate presso le nuove forme associative.
Per le unioni, ciò è espressamente previsto dall'art. 32, comma 5, del Tuel (novellato dall'art. 19 del dl 95/2012), ai sensi del quale «all'unione sono conferite dai comuni partecipanti le risorse umane e strumentali necessarie all'esercizio delle funzioni loro attribuite».
Analogamente dispone l'art. 16, comma 3, del dl 138/2011 (anch'esso novellato dal dl 95) per le unioni speciali riservate ai comuni sotto i 1000 abitanti e che possono essere istituite, in alternativa agli altri due modelli, per esercitare la totalità delle funzioni degli enti aderenti. Nel caso delle convenzioni, i comuni possono individuare un capofila cui delegare le funzioni oppure, ai sensi dell'art. 30, comma 4, del Tuel, prevedere la costituzione di uffici comuni, «che operano con personale distaccato dagli enti partecipanti». Il trasferimento di personale dai comuni alle unioni rientra pacificamente nell'ambito di applicazione dell'art. 31 del dlgs 165/2001, che dispone, in caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, l'applicazione al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti dell'art. 2112 del codice civile. Tale disposizione, a sua volta, prevede, in caso di trasferimento d'azienda o di ramo d'azienda, una speciale forma di cessione di contratto di lavoro, la quale non necessita, per il relativo perfezionamento, del consenso dei lavoratori interessati.
Per le convenzioni, al contrario, l'art. 14 del Ccnl del comparto regioni-enti locali (quadriennio 2002-2005) prevede, al comma 1, che gli enti locali possano utilizzare personale assegnato da altri enti. Ciò sulla base di apposita «convenzione» (da non confondersi con quella relativa a funzioni e servizi), previo assenso dell'ente di appartenenza e soprattutto «con il consenso dei lavoratori interessati». Tale istituto è alternativo al «distacco» previsto, come detto, nel caso di costituzione di uffici comuni. Entrambi, tuttavia, a differenza della «mobilità» ex art. 31 del dlgs 165, presuppongono che i lavoratori interessati assentano al trasferimento.
Da qui il problema che sta cominciando ad emergere in alcune realtà e che è destinato ad acuirsi nei prossimi mesi, allorché i comuni dovranno associare le funzioni più pesanti e quindi ridistribuire il personale ad esse addetto. Le naturali resistenze dei dipendenti pubblici al cambiamento rischiano di trovare facile sponda nei ricordati appigli normativi, pur in presenza di un preciso obbligo di legge (sanzionabile mediante esercizio del potere statale sostitutivo) in capo alle amministrazioni. Si tratta di un'evidente contraddizione (oltre che di un ulteriore elemento di debolezza delle convenzioni rispetto alle unioni), che meriterebbe di essere risolto a livello normativo o almeno con una chiarimento interpretativo ufficiale, al fine di disinnescare il rischio di contenziosi.
Ricordiamo, infine, che rimane ferma la possibilità per i comuni di avvalersi di dipendenti di altri enti ai sensi dell'art. 1, comma 557, della legge 311/2004. Tuttavia, l'applicazione di tale istituto (ovviamente più gradito ai dipendenti) alle gestioni associate trova un forte ostacolo nell'obbligo, sancito dalla legge e della giurisprudenza contabile (cfr Corte dei conti Piemonte, parere n. 287/2012), di garantire la progressiva riduzione delle spese di personale.
FONTE: ITALIA OGGI

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